为何70余部法律法规难治渤海污染？部门地方各自为政是关键

2014年9月10日，山东省东营市，一处被污染的水源里散落着候鸟的羽毛，而一旁的淤泥上还留有候鸟的爪印。 孙湛 澎湃资料图
1982年，《渤海、黄海近海水污染状况和趋势》完成。随后，面对渤海污染不断加重的态势，相应的治理措施也随即展开。
1996年，我国制定《中国海洋21世纪议程》，提出渤海的辽河口、锦州湾、天津毗连海域等污染比较严重，有必要进行重点整治和保护。
到了2001年，计划投资555亿元、为期15年（2001～2015）的《渤海碧海行动计划》出台，并很快获得国务院批准。
2009年，由国家发展和改革委员会、环保部、住房和城乡建设部、水利部与国家海洋局等五部门共同发起制定并推行的《渤海环境保护总体规划（2008－2020年）》出台。
除了数项“国家级行动”，近年来关于渤海环境保护的法律法规数量更是不断增多。天津财经大学法学院副教授凌欣、中国海洋大学海洋国土资源管理研究所所长王书明等学者初步统计，从中央到地方，各级各类涉及海洋环境保护的法律法规超过70部。
基层管理部门和专家表示，从1996年制定《中国海洋21世纪议程》算起，我国着手治理渤海污染已有二十年时间，但这二十年正是渤海污染程度持续加重的二十年。法律法规不断增多，“国家级行动”持续开展，但为何依然治不住渤海污染？
法律法规和“国家级行动”

遭遇“空转”
渤海饱受污染之困，需要先从顶层设计上找问题。
首先，受访专家指出，在法律法规方面，缺少针对性和协调性，多元行业立法存在冲突。
专家介绍，国家层面的海洋环境立法属于一般性立法，地方海洋环境保护立法则局限于所辖行政区域，不能很好满足渤海环境保护的特殊需要。
此外，我国海洋立法采取的是行业立法模式，不同立法主体存在多重矛盾与冲突，缺乏统一考虑和整体性协调。
其次，尽管涉及多部门的综合整治计划不断推出，但由于协调机制和资金投入等方面存在问题，实际效果并不尽如人意。
多名专家表示，以《渤海碧海行动计划》为例，按照计划，2010年渤海的环境质量与生态系统将得到初步改善；2015年环境质量将明显好转，生态系统进一步改善。
但有曾参加计划制定的专家表示，“国家级行动”对缓解渤海污染起到了一定的作用，减缓了渤海污染加剧的趋势。但是由于政府资金投入和治理的意愿并不强烈，力度也不足，加上历史欠账太多，渤海环境污染的问题依然非常严重。
产业规划缺乏整体考虑
从沧州临港经济技术开发区，经沿海高速到天津、再到唐山乐亭一路走来，可看到重化工企业密集分布。尤其是河北沿海地区作为京津城市功能拓展和产业转移的重要承接地、全国重要的新型工业化基地等，石化、装备制造、钢铁行业进一步向沿海集中。“过去我们这里的西瓜因味道甜美闻名，现在一说刘官庄西瓜没人敢买。村里养鱼、养虾的越来越少，水污染了很难养活。”紧邻沧州临港经济技术开发区的刘官庄村、徐庄子村村民徐兴海、张淑菲等告诉记者。
《瞭望》新闻周刊记者采访了解到，随着环渤海区域发展步伐加快，加上这里“有码头、有石油”，重化工产业大干快上的局面已持续多年，客观上形成了“重化工围海”的局面。
从近几年的发展态势来看，重化工产业在这一区域仍呈增长态势，大连、营口、盘锦、锦州、葫芦岛、秦皇岛、唐山、天津滨海新区和沧州市，其产业无一例外地体现出重化工产业为主导的特色，生产过程中排放的污染量也比较大。基层环保工作人员向记者表示，这么多大型化工项目分布在近海，污染几乎“难以避免”。
“许许多多的合法项目叠加在一起，得出的结果是渤海的生态危局。”国家海洋局北海环境监测中心总工程师张洪亮、南开大学经济发展研究院副教授薄文广等多名受访专家表示，这些重化工项目，单独挑出任何一个来看，其产业规划、环境评价可能都是合法的，不过，渤海就是在各种“合法利用”的叠加下逐渐出现问题、丧失功能的。
多名受访专家认为，环渤海项目的产业规划和环境评价，基本都是从局部出发，缺乏对渤海生态平衡的整体考虑。
部门权力分割地方各自为政
一些专家及基层工作人员认为，渤海污染治理不如人意，归根结底是条块分割、权力分散，体制不顺、配合不当的结果。
“海洋部门不上岸、环保部门不下海，管排污的不管治理、管治理的管不了排污的部门割据现象，以及地方政府的各自为政、相互推诿，是渤海污染无法得到根治最为关键的因素。”中科院海洋研究所研究员邹景忠说。
“比如沿海新增设了一个排污口，我们作为海洋环境监测单位，连它在哪儿都不知道。”张洪亮告诉《瞭望》新闻周刊记者，陆上有多少排污口往海里排是环保部门管的事，海洋部门并不清楚，更掌握不了相关数据，这给海洋环境监管带来了一定困难。他还表示，前些年为了监测、分析海洋污染形势，他们还可以上岸到排污企业取样化验，现在取样都取不了。
据了解，我国对于海洋环境实行的是分头管理，不同部门各有分工：环保部门负责全国海洋环境保护工作；国家港务监督机构主管船舶污染问题；国家海洋管理部门承担调查、监视、监测我国的海洋环境状况，主管石油勘探开发及海洋倾废带来的海洋环境保护工作；国家渔政渔港监督机构负责渔港船舶排污的监督及渔业港区相应水域的监视……这样的制度安排就容易出现相互之间管理的不协调。
海洋环境“多头”管理，到了陆上也一样。“部门分割非常严重，你有你的规则，我有我的规则。你的问题我不说，我的问题你也别提。比如说，河流污染水务部门治了，但城建部门没钱，污水处理厂没跟上，污水照样往河里排。做的治理规划也是你部门一个，我部门一个。”河北省一名基层干部说。
“污染的是海洋，需要治理的环节却在陆地上。部门之间打架且不谈，治理的难点还在于地方要发展，而环保部门的权力却不足以提高地方发展经济的环保标准。”王书明表示。
薄文广说，海水是流动的，渤海环境问题带有明显的公共性。“往渤海里面排污不一定会影响自身，反而有利益，不排污的人就吃亏了；治理污染不一定会享受到好处，也无法拒绝不治理的人‘搭便车’，治理污染的人就吃亏了。一个典型的‘囚徒困境’就这样产生。”
治理标准不统一
“环保部门监管治理污染，肯定是按陆地水质标准来，只要企业达到了这样的标准，没有理由不让它排放。但这样的水质，到了河流里就不达标，到了海洋更不达标。”山东省环保厅流域生态环境管理处副处长郭琦认为，企业排放标准和河流水质标准不统一，河流水质标准体系和海洋水质标准不衔接，是水环境治理的重要障碍。
目前渤海不少入海河流没有天然径流，主要依赖城镇污水处理厂尾水作为补给。而污水处理厂即使达到最严格的一级Ａ标准，排出来的水仍是劣Ⅴ类，对地表水体、地下水体都有不同程度污染。“污水处理厂一级A标准是COD（化学需氧量）不能超过50毫克/升，氨氮夏天为5毫克/升、冬天为8毫克/升。但河流环境水最次的Ｖ类水COD和氨氮标准是40和2，如果没有自净水，河流根本达不到标准。”河北一名环境监测人员说。
天津全市25条主要河流中，劣Ⅴ类水质河长高达61%，部分河道还存在黑臭现象。全市11个综合污水排海口点位达标率仅为9.1%，6条入海河流监测断面年水质全部为劣Ⅴ类，近岸海域功能区的达标率仅为30%。
天津市环保局相关负责人介绍，造成水质差的原因除了来水少、水质差，就是污水处理厂排出的水达不到Ⅴ类水要求。这样的条件下，汛期泄洪及雨污水流入河道，河道沉积淤泥上翻，必然会导致“没见着河水，先闻着臭味”，附近群众怨声载道。据了解，到2017年底，城镇污水处理厂的排水水质才能达到地表水Ⅳ类标准，届时综合污水排海口、入海河流排入渤海湾的水质将会有所改善。
国家海洋局烟台海洋环境监测中心站副站长姜军成说，我们平时也感觉到，河流来水水质有明显改善，比如小清河，这是山东河流污染的典型代表，现在已经好很多了。但是按照海洋近岸功能区水质要求指标监测，小清河入海口位置的水质还是不能达标。
一些专家认为，标准体系不一，很难反映污染治理成效，也不利于协同治污。“单纯看达不达标不能反映出污染的趋势，比如原来超标100倍，现在超标5倍，同样都是不达标但程度发生了很大变化。可在标准不统一的情况下，虽然你那里有很大改观，但在我这里看还是不达标。”包景岭说。
此外，业内人士表示，京津冀区域排污收费标准不统一也给渤海湾水污染治理效果造成一定影响。北京排1吨污水收9元，天津收7元，而河北收1元。这种价差除了造成不公平竞争外，还会让一些企业转移到河北，然后排污认罚，从而影响环渤海污染整体治理的实际效果。
以新理念推进渤海污染防治
采访中记者发现，基层管理部门和专家学者对渤海污染的问题痛心疾首，普遍认为已经迫在眉睫，也对多年治污而没有实际效果感到非常着急。他们认为，应当反思目前在理念和体制机制等方面存在的问题，用新理念新方法治理渤海污染——那么多法律法规管不住渤海污染，可能一部就够了；数个“国家级行动”实际效果不彰，转变治污思路可能会立竿见影；部门权力分割、地方各自为政对污染问题无能为力，把权力和责任集中可能就有招了。
首先是要出台专门法律。从国际经验看，一些封闭性海域环境保护的立法，大都经历了从一般法到专门法，从临时措施到永久措施的过程。如日本《濑户内海环境保护特别措施法》、美国《五大湖环境恢复法》。
凌欣认为，有必要对渤海进行专门立法，给予特殊保护——根据其自然环境特点、环境问题特点进行专门立法。立法调整的事务范围不仅是污染防治，还应包括资源保护、生态保护等几个方面。“渤海生态建设统一立法要建立在破除各部门、各级政府‘利益坚冰’的基础上，需要下定决心，强力推进。”凌欣说。
其次，建立完善的管理机制，目前有两种方案可供选择。
第一个方案是做实现有沟通合作机制。中国海洋大学法政学院教授王琪表示，目前涉及到渤海环境管理的政府间合作会议主要有渤海环境保护省部际联席会议和环渤海区域合作市长联席会等，为强化其在渤海环境治理中的作用，建议提高会议的制度化程度，提高联席会议的专业化程度。
第二个方案是设立新的管理机构。凌欣等表示，如何实现协同治理就是需要解决的首要问题。需要设置渤海环境保护的专门机构来来强化渤海区域海洋管理的执行力，比如渤海综合管理委员会，主要开展海域、海岸带和近岸陆域一体化管理，实现规划统一、执法统一、产业布局统一。
再次，切实转变渤海周边产业发展和污染治理思路。王琪表示，无论是《渤海综合整治规划》还是《渤海碧海行动计划》，是以渤海作为整治的对象，被动地追随污染源，采取末端治理的方式，导致海洋、环保等部门关注了各种污染源却忽略了污染源背后的人的行为。
专家认为，实际上渤海环境整治行动除了对已污染的渤海提出治理措施外，更重要的内容是对人的管理，对开发利用渤海的行为进行规范，通过调整人的行为达到对渤海环境的整治，让渤海污染整治事半功倍。